解读《医疗器械生产质量管理规范(试行)》
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      2000年,《医疗器械生产企业质量体系考核办法》的制定引入了质量管理体系概念;2003年,国家局提出了制定《医疗器械生产质量管理规范》(以下简称《规范》)的任务;2004年3月,《规范》起草小组成立并启动了起草工作;2005年1月~9月,研讨规范总则初稿、无菌和植入性医疗器械实施指南初稿、《关于医疗器械生产质量管理规范制定与实施工作安排的意见(征求意见稿)》,先后组织多次专题研讨会,深入多地进行调研,远赴国外进行国际质量管理体系考察与调研;2006年5月~7月,《规范》、《无菌医疗器械实施指南》、《植入性医疗器械实施指南》上网公开征求意见;2007年9月~12月,对《规范》及无菌和植入性医疗器械实施细则等5个文件进行修改,并起草了《医疗器械生产质量管理规范检查管理办法》;2008年5月,《规范》及无菌和植入性医疗器械实施细则等5个文件第二次上网公开征求意见;2009年3月,再次发文征求部分省市局意见,并召开专题会议研究修改;2009年12月29日,国家局印发《医疗器械生产质量管理规范(试行)》。 
                           
       真可谓十年磨一剑。这备受业界关注的《规范》,它的起草有着什么样的背景?它的制定依据是什么?它的出台有着什么样的过程?它的基本内容是什么?它的预期效果会怎样?施行过程中又可能遇到什么问题?带着这些疑问,日前记者采访了国家局医疗器械监管司,寻求对《规范》的权威解读。 
                           
         医疗器械质量管理体系是实现对医疗器械生产全过程控制,保障医疗器械安全有效的重要手段,也是世界各国普遍采用的管理方式和国际上评价医疗器械质量的基本内容。发达国家不仅把质量管理体系作为产品能否进入市场的一个重要前提,而且对医疗器械的监管重点已从产品上市前审查逐步向产品生产过程监管转移。美国1978年施行《医疗器械生产质量管理规范》(GMP),1996年对质量管理体系单独立法,公布了《医疗器械质量体系法规》(QSR),并作为强制执行的要求。日本从1999年将医疗器械GMP确定为核发许可证的必要条件。欧盟也明确规定质量保证体系要求,并将其作为产品上市前控制的主要手段。        
                           
   “根据我国医疗器械监管工作实际,借鉴发达国家的经验,在我国建立和实施医疗器械质量管理体系显得越来越迫切。”医疗器械监管司有关负责人告诉记者,近年来,我国医疗器械产业迅猛发展,生产企业数量目前已达到1.3万家,越来越多的高科技产品、学科交叉产品面市。医疗器械产业快速发展对医疗器械生产企业监管、尤其是对生产企业质量管理体系提出了更高的要求。虽然早在2000年国家局就制定了《医疗器械生产企业质量体系考核办法》以及部分产品的生产实施细则,对淘汰不具备生产条件的“小作坊”式生产企业、遏制低水平重复生产起到了重要作用。但是,随着医疗器械产业的快速发展,现行的生产企业质量管理体系制度已不能适应监管的需要。如果还按旧的模式和手段来监管,不可避免地导致低效率、低水平、高成本、高风险的结果。只有通过推行《规范》,逐步提高准入门槛,淘汰一批散、乱、差的企业,才能促进我国医疗器械行业健康发展。为此,2003年国家局提出了制定《规范》的任务,并明确《规范》制定要结合我国医疗器械监管法规和企业现状,借鉴国际医疗器械质量管理体系监管和我国实施药品GMP的经验,以《医疗器械-质量管理体系-用于法规的要求》(YY/T0287)标准作为制定相关文件的基本原则。 
                                                 
        “制定《规范》,不仅是推进产业健康发展的需要,也是保障公众用械安全有效、完善监管机制的迫切需要。”该负责人进一步说明,这些年来,医疗器械监管在体制、法制和制度建设方面取得了一定成效,监管工作不断加强,但对生产质量管理体系监管的薄弱问题依然存在,监管实践中仍沿用最终产品审查作为产品控制的主要方式。随着企业不断发展,原有质量管理体系监管措施已不适应监管需求,必须从源头上、从生产过程中确保产品质量合格,采取更为科学、严格的措施。而制定实施《规范》对于贯彻科学监管理念、改进监管方式、提高监管效率,加强医疗器械生产企业的内部管理,从而提高医疗器械产品质量至关重要,是保障公众用械安全的必要举措。  

                           
         制定《规范》是形势发展的迫切需求。那么监管部门制定依据是什么?目前有实施可行性吗?对此,该负责人介绍说,制定《规范》有三个依据,一是《医疗器械监督管理条例》。该《条例》第十九条对医疗器械生产企业从业人员、生产场地、环境、设备、检验机构做出了规定,《规范》则将《条例》第十九条的内容进行了细化,明确了审查要求。二是2008年《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。该《通知》中明确了国家局负责制定医疗器械生产质量管理规范并监督实施。三是《医疗器械注册管理办法》。该《办法》第八条、第十三条规定申请医疗器械产品注册时应当通过医疗器械生产质量管理规范的检查。 
                           
       至于《规范》的可行性,该负责人说,从2005年国家局对《规范》进行了多次修改完善,并从2006年12月到2007年8月,先后在8个省市45家企业组织了试点,目前在我国实施《医疗器械生产质量管理规范》是完全可行的。 
                           
      起草背景:产业的快速发展对生产企业质量管理体系提出了更高的要求。 
                           
     “作为医疗器械生产质量管理体系的基本准则,《规范》的制定必须体现其规范化、标准化、严格性,来不得半点马虎。”该负责人的话既是对《规范》的一个基本定位,也是对《规范》整个起草过程的概括。这一点,在《规范》的“行程”中得以体现。 
                           
      2004年2月,全国医疗器械监管工作会议上讨论通过了《医疗器械生产质量管理规范制定与实施工作规划》。一个月后,国家局就召开了起草工作研讨会,成立《规范》起草小组并启动了起草工作。从此,该项工作进入了“行程繁忙”的阶段。 
                           
     2005年1月,国家局医疗器械司对已起草完成的医疗器械生产质量管理规范总则、无菌和植入性医疗器械实施指南初稿进行研讨,并就《关于医疗器械生产质量管理规范制定与实施工作安排的意见(征求意见稿)》进行讨论。研讨会后,医疗器械司立即组织人员深入江苏省南京市和常州市无菌和植入性医疗器械生产企业开展调研工作。2月,修订后的《关于医疗器械生产质量管理规范制定与实施工作安排的意见》提交2005年全国医疗器械监管工作会议讨论并通过。4月至7月,医疗器械司先后组织召开3次无菌和植入性医疗器械专题研讨会,同时派员赴浙江省局、山东省局、温州市局、威海市局与监管人员及企业代表共同进行研讨。9月,又派员进行国际质量管理体系考察与调研,与美国GMP法规专家、英国标准委员会质量管理体系认证专家及德国爱惜康公司专家,就美国FDA质量管理体系法规、欧洲质量管理体系认证和我国正在起草的《规范》进行了比较性研讨和交流。当年年底,对全国无菌和植入性医疗器械生产企业质量管理体系状况进行了全面统计和调查。 
                           
         在一系列的研讨、调研、考察等工作的基础上,《医疗器械生产质量管理规范》、《无菌医疗器械实施指南》、《植入性医疗器械实施指南》基本形成,并于2006年5月~7月上网公开征求意见。 
                           
          2006年12月~2007年8月,国家局又在上海、浙江、广东、陕西、北京、江苏、四川、天津8个省(市)的45家生产企业中,选择血袋、输液器、输注泵、血浆分离器、骨科植入物、心脏起搏器、产包、导管、宫内节育器、羟基磷灰石植入物10个风险较高产品开展了试点工作,为完善《规范》积累了较丰富的经验。2007年9月~12月,根据试点情况,医疗器械司再次对《规范》及无菌和植入性医疗器械实施细则等5个文件进行修改,并起草了《医疗器械生产质量管理规范检查管理办法》。 
                           
         2008年1月~5月,通过全国《规范》试点工作总结会讨论修改,《医疗器械生产质量管理规范》、《无菌医疗器械实施细则》、《植入性医疗器械实施细则》、《无菌医疗器械检查评定标准》、《植入性医疗器械检查评定标准》、《医疗器械生产质量管理规范检查管理办法》第二次上网公开征求意见。                          
     “《规范》等文稿在充分调研基础上,经过先后10余次较大修改,形成送审稿。”该负责人感叹,整个起草过程可谓历经磨炼、精益求精。                            
   出台过程:历经磨炼、精益求精。                                            
        “我们制定《规范》的目的是为了加强医疗器械生产监督管理,规范医疗器械生产质量管理体系。作为医疗器械生产质量管理体系的基本准则,《规范》适用于医疗器械的设计开发、生产、销售和服务的全过程。”该负责人说,医疗器械生产企业应当根据产品的特点,按照《规范》的要求,建立质量管理体系,并保持有效运行。                          
         《规范》全文共十三章六十九条。分别是第一章总则;第二章管理职责;第三章资源管理;第四章文件和记录;第五章设计和开发;第六章采购;第七章生产管理;第八章监视和测量;第九章销售和服务;第十章不合格品控制;第十一章顾客投诉和不良事件监测;第十二章分析和改进;第十三章附则。从章节设置上可以看出,《规范》强调的是对产品实现全过程风险管理。所以,在《规范》的总则里指出,作为质量管理体系的一个组成部分,生产企业应当在产品实现全过程中实施风险管理。 
                           
     因此,从生产企业的管理职责到分析和改进,《规范》对每一个环节的质量管理都提出了明确的要求:生产企业应当建立相应的组织机构,规定各机构的职责、权限,明确质量管理职能,生产管理部门和质量管理部门负责人不得互相兼任;生产企业应当建立质量管理体系并形成文件,质量管理体系形成的文件应当包括质量方针和质量目标、质量手册、程序文件、技术文件、作业指导书和记录,以及法规要求的其他文件;生产企业应当建立设计控制程序并形成文件,对医疗器械的设计和开发过程实施策划和控制;生产企业应当建立监视和测量控制程序并形成文件,确定所需要的监视和测量活动,配置相应的装置,对监视和测量装置进行控制;生产企业应当建立不合格品控制程序并形成文件,规定对不合格品进行控制的部门和人员的职责与权限,生产企业应当对不合格品进行标识、记录、隔离、评审,根据评审结果,对不合格品采取相应的处置方法;生产企业应当按照医疗器械不良事件监测和再评价管理的要求建立不良事件监测程序并形成文件,明确不良事件管理人员职责,规定不良事件收集方法、报告原则、上报程序和时限;生产企业应当建立数据分析程序并形成文件,规定收集与产品质量、不良事件和质量管理体系运行有关的数据,包括反馈、产品质量、市场信息及供方情况;等等。 
                           
          尤其是最受企业关注的生产管理,《规范》的要求非常严格、细化:生产企业应当策划并在受控条件下实施所有生产过程;生产企业应当编制生产工艺规程、作业指导书等,并明确关键工序和特殊过程;生产企业应当使用适宜的生产设备、工艺装备、监视和测量装置,并确保其得到控制;生产企业应当建立和保持每批产品的生产记录,生产记录应当满足医疗器械可追溯性要求,并标明生产数量和入库数量…… 
                            
   “惟有实行全程风险管理,才能确保产品安全。”该负责人强调说。      
    关注重点:强调对产品实现全过程风险管理 预期效果:促进全行业生产管理水平向前迈进  
                       
      从2011年1月1日起,《规范》将正式施行,监管部门又是如何计划推进该项工作的呢?对这一问题,该负责人介绍说,实施《规范》将按照“深入研究、总体规划、精心部署、稳步推进”的工作思路,有计划、有步骤地进行。 
                           
       首先对风险较高的无菌和植入性产品实施。对此,该负责人解释说,这两类企业从2001年贯彻实施《一次性使用无菌医疗器械产品(注、输器具)生产实施细则》和《外科植入物生产实施细则》以来,经过企业不断改造及监管实践的摸索已积累了比较多的经验,实施《规范》已经有了一定基础。通过2007年试点工作也进一步说明,绝大多数企业可以达到《规范》的要求,而少数未通过的企业通过整改提高也可逐步达到。  
                      
      “相信《规范》的实施将促进医疗器械全行业生产管理水平向前迈进。”该负责人说,在调研、考察、试点过程中,很多企业盼望早日实施《规范》,认为在医疗纠纷频发、消费者维权意识日益提高的今天,实施《规范》不但是对消费者负责,也是企业自我保护的有效手段,将有助于净化市场,减少低水平恶性竞争,促进企业更专注于产品创新、改进和服务的提升。而大多数基层监管人员认为,《规范》的出台可解决考核方法要求不一,甚至有些新产品无考核办法的问题,全国都按《规范》统一要求、统一尺度,更加有利于监管。 
                           
      但该负责人也指出,《规范》实施初期可能出现一些问题,如有些管理基础不好的企业有可能检查通不过,这类企业尽管是少数,但可能对企业生存和地方利益产生一定影响。按照《规范》制定的标准,不能通过检查的企业往往是管理比较散乱、缺乏硬件基础的企业,在市场经济条件下也会被逐步淘汰。据统计,目前全国现有无菌和植入性医疗器械生产企业约1724家,产能是市场需求的1.6~2倍,故淘汰小企业不会影响市场供应。再如,在《规范》实施的开始阶段,可能出现检查员在条款的把握上尺度不一问题。因为器械涉及学科多,分布面广,监管人员不可能对每一种医疗器械都熟悉掌握,加上人员调整,检查员水平和素质存在一定差异等。但通过不断培训和引导,不断提高检查员的工作水平,这样的问题将逐步得到解决。 
                           
  (一)《规范》基本框架和配套文件 
                           
      由以下部分组成:《医疗器械生产质量管理规范》、《医疗器械生产质量管理规范无菌医疗器械实施细则和检查评定标准》、《医疗器械生产质量管理规范植入性医疗器械实施细则和检查评定标准》、《医疗器械生产质量管理规范检查管理办法》。其中《规范》是对第二、三类医疗器械生产企业质量管理全过程的总体要求。《实施细则》是针对某一大类医疗器械制定的实施要求,根据产品体系特点和产品风险程度不同分别制定,作为各类医疗器械检查中具体实施的配套文件。《检查评定标准》是为配合《实施细则》制定的,包括现场检查项目、评定标准和要求,作为检查员的具体操作文件。 
                           
       (二)实施计划                       
   
     《规范》发布后,拟设一年过渡期,从2011年1月1日起对无菌医疗器械和植入性医疗器械正式开展医疗器械生产质量管理规范检查。在《规范》正式实施以前,无菌和植入性医疗器械企业可以自愿申请按照《规范》进行检查。                            国家局将继续组织制定《规范》的检查评定标准,并发布实施。                         
       (三)《规范》适用范围 
                            
  适用于医疗器械生产企业质量管理体系的监督检查。 
                            
      (四)与其他法规的关系 
                            
        与3个生产实施细则的关系:《规范》和无菌、植入性医疗器械实施细则及评定标准实施后,原国家药品监督管理局印发的《一次性使用无菌医疗器械产品(注、输器具)生产实施细则》、《一次性使用麻醉穿刺包生产实施细则》和《外科植入物生产实施细则》废止。                       
     (五)实施责任                   
       1.国家局主管全国医疗器械生产质量管理规范检查工作,负责制定规范、分类实施细则并监督实施,负责检查员库的建立以及少部分高风险第三类和进口医疗器械生产质量管理规范检查工作。部分高风险第三类医疗器械根据产品风险和质量管理体系特殊要求,由国家局确定、调整并颁布。目前已确定的有心脏起搏器、人工心脏瓣膜、血管内支架及导管、一次性使用塑料血袋、动物源医疗器械和同种异体医疗器械。上述产品生产质量管理规范的检查由国家局药品认证管理中心组织进行。2.省局负责本辖区内第二类和其他第三类医疗器械生产质量管理规范的检查工作,负责部分高风险第三类器械检查申报资料的形式审查工作和本辖区内质量管理体系日常监管工作。
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